Elefantes Blancos

Por: Henry Hank Chinaski

Instituciones contra los elefantes blancos: La importancia de la evaluación de impacto y el análisis socioeconómico de las políticas públicas

Se le conoce como elefantes blancos a aquellos proyectos de inversión con un retorno social negativo. En Argentina somos expertos en el diseño de elefantes blancos: una isla de 550 hectáreas para concentrar todo el tráfico aéreo internacional y de cabotaje en los noventa, un puente de 1.300 kilómetros para conectar Buenos Aires y Colonia a inicios de los 2000 y, más recientemente, un tren bala de 1.350 millones de dólares fueron todos proyectos faraónicos que estuvieron cerca de ser implementados sin ningún análisis acerca de su deseabilidad desde la perspectiva social. Dado que parte del subdesarrollo de los países pobres se debe a la mala asignación de las inversiones públicas, un correcto diseño institucional para evitar elefantes blancos debe ser una prioridad de primer orden en estos países. La evaluación de impacto y el análisis socioeconómico son dos herramientas disponibles para evitar elefantes blancos.

Las políticas públicas afectan diversos aspectos de la población alcanzada por ellas. Por ejemplo, los programas de empleo buscan mejorar el acceso al trabajo de los beneficiarios, los de vacunación están dirigidos a reducir la mortalidad infantil y los de modernización del Estado intentan agilizar los trámites. El objetivo de la evaluación de impacto es, en todos los casos, medir el éxito de los programas en alcanzar su objetivo e identificar el efecto generado por dicha política sobre alguna variable de interés. Su objetivo consisten en responder la pregunta de qué políticas públicas funcionan y en qué medida.

La importancia de la institucionalización de las prácticas de evaluación de impacto no es trivial. En el libro “The life you can save”, el filósofo australiano Peter Singer motiva la relevancia de la evaluación de impacto formulando dos simples preguntas: ¿salvaría a un niño que se ahoga en un lago, incluso si implica perder $1.000 en ropa o en una reunión laboral perdida? ¿Le donaría $1.000 a una ONG en un país pobre para salvar a un niño? La mayoría responde que sí a la primera pregunta y no a la segunda. Al final del día, quién sabe si los $1000 van a llegar a salvar a un niño, a perderse en la burocracia o a gastarse en un programa inútil. La evaluación de impacto pretende evitar los elefantes blancos que no tienen un efecto sobre el resultado de interés y puede generar cambios sobre el comportamiento de la sociedad.

Una segunda herramienta disponible para evitar elefantes blancos es el análisis socioeconómico. Este tipo de estudios analizan si la sociedad en su conjunto se beneficia o no de un determinado proyecto de inversión. Se tiene en cuenta no sólo los beneficios del proyecto (a menudo, determinados por la evaluación de impacto), sino también sus costos. Llevar a cabo análisis socioeconómico de las distintas inversiones alternativas es crucial ya que proyectos con retornos sociales positivos hacen más rica a la sociedad, mientras que los elefantes blancos hacen que sea más pobre. Sin un análisis socioeconómico, la rentabilidad social de un proyecto se deja al azar. En el caso de las políticas públicas esto se debería evitar a toda costa: dado que los errores en el sector público son muy costosos –pues afectan el bienestar de la sociedad en su conjunto-, el gobierno debe tratar de minimizar la probabilidad de cometer errores.

Es claro que las evaluaciones de impacto y el análisis socioeconómico no están libres de problemas. Hay una amplia gama de críticas, desde la validez externa de sus resultados hasta lo restrictivos que son sus supuestos. Si bien las críticas son válidas, también es cierto que mientras más evaluaciones se lleven a cabo y más se institucionalicen estas prácticas, mejores van a ser, al estilo learning by doing. Otra de las grandes cuestiones se refiere a los incentivos del evaluador. Es importante que el analista no tenga incentivos perversos y tergiverse los números para validar proyectos políticamente seductores, incluso si dichos proyectos tienen una rentabilidad negativa. Hacer evaluaciones independientes y exponer públicamente las evaluaciones de manera transparente son dos posibles mecanismos para promover los incentivos correctos. En Chile, por ejemplo, el Sistema Nacional de Inversión -parte del Ministerio de Desarrollo Social- es el encargado de realizar las evaluaciones socioeconómicas de los diferentes proyectos de inversión. Después de clasificar a los proyectos en función de su rentabilidad social, se implementan aquellos con mayores retornos. Para mantener los incentivos en línea, un comité de evaluadores externos regula el proceso, y tanto las evaluaciones ex-ante como ex post están disponibles para el escrutinio público.

La evaluación de impacto y análisis socioeconómico son dos herramientas en el arsenal de herramientas que los policy-makers deberían utilizar para tomar mejores decisiones. Las políticas públicas son más propensas a ser efectivas si son guiadas por los datos y no por intereses políticos o por la sabiduría convencional. Es posible que la necesidad de ese tipo de políticas sea mayor ahora que nunca. En un artículo provocador, Easterly et al. argumentan que el crecimiento económico -en particular en los países en desarrollo- históricamente se debió a la buena suerte (i.e., shocks positivos de términos de intercambio) tanto como a las buenas políticas. En América Latina en general y en Argentina en particular, parece que la bonanza en el precio de los commodities de la década de los 2000 que permitió mejorar los estándares de vida de la región está llegando a su fin. Empero, evaluaciones bien diseñadas y aplicadas también pueden afectar la vida de las personas y mejorar su bienestar. Si la buena suerte ha terminado, es hora de las buenas políticas.

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